Responsibility and sustainability of local public action: responsible public purchasing as a tool for economic, social and ecological regulation of the territory
Olivier Gayot (2024)
Thèse en sciences économiques soutenue le 6 décembre 2024 à l’université de Lille
PhD in economics defended on December 6, 2024 at the University of Lille
Jury:
Bruno BOIDIN, Professeur des universités, Université de Lille, Direction de thèse
Petia KOLEVA, Professeur des universités, Université Paris cité
Gaël PLUMECOCQ, Chargé de recherche, INRAE
Catherine FIGUIERE, Professeur des universités, Université Grenoble Alpes – Centre de recherche en économie de Grenoble, Rapporteur
Arnaud BUCHS, Professeur Université Grenoble Alpes, Rapporteur
Nicolas POSTEL, Professeur des universités,Université de Lille
Résumé. En 2021, la loi climat et résilience impose aux collectivités locales d’inclure des clauses écologiques et sociales dans l’intégralité de leurs marchés publics. Cette législation renforce la dynamique législative relative à une forme d’achat public particulière : les achats publics responsables. La responsabilité de ces achats serait issue de l’introduction de critères écologiques et sociaux dans les différents critères des marchés publics. Selon l’OCDE, l’achat public représente entre 15 % et 18 % du PIB. Introduire des critères écologiques et/ou sociaux dans les achats publics permettrait alors de les envisager comme un levier du développement durable au niveau local. Cependant, de nombreux rapports institutionnels indiquent que les achats publics responsables sont sous-employés, notamment au sein des collectivités locales. Cette thèse se propose alors d’analyser la capacité de régulation écologique et sociale des achats publics responsables. Plus précisément, nous interrogeons la capacité de régulation des acheteurs publics locaux au travers de l’analyse de leurs pratiques d’achats qu’ils qualifient de responsables. D’abord, en identifiant le cadre institutionnel, juridique et académique de ces achats. Nous mettons alors en évidence que les cadres institutionnel et juridique favorisent de façon importante la diminution des dépenses publiques et la mise en concurrence des prestataires potentiels. Nous identifions également un point aveugle en sciences économiques, les achats publics n’étant que peu étudiés et rarement identifiés comme une action publique. Ensuite, en développant un cadre théorique en sciences économiques institutionnalistes adapté à notre objet d’étude. Nous pourrons alors appréhender, dans une approche polanyienne des sciences économiques, les contraintes juridiques, administratives et institutionnelles qui pèsent sur les acheteurs publics. De plus, en nous appuyant sur l’économie des conventions, nous pourrons également comprendre comment, et pourquoi, ces acheteurs exercent leur pouvoir de régulation écologique et sociale sur les prestataires. Enfin, nous compléterons ce cadre à l’aide d’une analyse critique du niveau de soutenabilité de l’achat public responsable. Cette analyse, alimentée par les approches de l’écodéveloppement et de la socioéconomie écologique, nous permettra de dissocier les aspects « responsable » et le niveau de soutenabilité de ces achats. Elle nous permettra d’identifier que si, à priori, les achats publics ne peuvent être, au mieux, que faiblement soutenables, le niveau de soutenabilité de ces achats est intrinsèquement lié aux acheteurs publics et à leur volonté d’écrire des achats publics responsables fortement soutenables. Enfin, nous présenterons de multiples résultats tirés d’une enquête de terrain réalisée dans le cadre de cette thèse et menée au sein du territoire des Hauts-de-France. Nous verrons que les critères considérés comme responsables par les acteurs des achats publics responsables sont parfois différents de ceux proposés dans la littérature grise institutionnelle. Nous verrons également qu’il existe une distinction entre les acheteurs-économistes, spécialisés dans l’introduction de critères considérés comme responsables, et les acheteurs-juristes, garants de la solidité juridique des achats. De plus, nous mettrons en évidence les modifications organisationnelles induites par l’introduction de l’achat public responsable dans les pratiques des collectivités, et les effets de ces modifications sur la chaîne de production de l’achat public responsable. Enfin, nous analyserons différents cas pratiques tirés de notre enquête. Ces cas nous permettront de mettre en évidence que si les achats publics responsables peuvent être effectivement écologiquement ou socialement fortement soutenables, cela demande de réunir un ensemble de critères favorables à ce niveau de soutenabilité ce qui, dans le cadre actuel, est exceptionnel.
Extrait: “Il existe deux conventions de qualité de l’achat public responsable qui coexistent au sein des collectivités locales rencontrées :
– La convention de qualité de l’achat public socialement et écologiquement responsable, qui valorise les critères écologiques et sociaux dans les marchés publics.
– La convention de qualité de l’achat public économiquement et juridiquement responsable, qui valorise la « solidité juridique de l’achat » (son adéquation avec le code de la commande publique) et la diminution des dépenses publiques.
Ces conventions sont portées par deux types d’acheteurs : les acheteurs-juristes (acheteurs historiques des collectivités locales dont les missions consistent à vérifier l’adéquation entre les critères des achats et le code de la commande publique) et les acheteurs-économistes (dont les missions consistent à introduire de nouveaux critères écologiques et sociaux dans les marchés publics). Les acheteurs-juristes valorisent la convention de qualité de l’achat public économiquement et juridiquement responsable. Les acheteurs-économistes valorisent la convention de qualité de l’achat public socialement et écologiquement responsable.” (p.227)
Summary. In 2021, the Climate and Resilience Act requires local authorities to include ecological and social clauses in all their public procurement contracts. This legislation reinforces the legislative momentum behind a particular form of public procurement: responsible public purchasing. Responsible purchasing is said to stem from the inclusion of ecological and social criteria in the various aspects of public procurement. According to the OECD, public procurement accounts for between 15% and 18% of GDP. Introducing ecological and/or social criteria into public procurement would therefore enable it to be seen as a lever for sustainable development at local level. However, numerous institutional reports indicate that sustainable public purchasing is under-employed, particularly within local authorities. The aim of this thesis is to analyze the ecological and social regulatory capacity of sustainable procurement. More specifically, we examine the regulatory capacity of local public purchasers through an analysis of their purchasing practices, which they describe as responsible. Firstly, by identifying the institutional, legal and academic framework of these purchases.
We then show that the institutional and legal frameworks significantly encourage the reduction of public spending and the opening up of potential suppliers to competition. We also identify a blind spot in economic science, as public purchasing has been little studied and rarely identified as a public action. Secondly, by developing a theoretical framework in institutionalist economics adapted to our object of study. Using a Polanyian approach to economics, we will then be able to understand the legal, administrative and institutional constraints weighing on public purchasers. In addition, by drawing on the economics of convention, we will also be able to understand how, and why, these buyers exercise their power of ecological and social regulation over service providers. Finally, we will complete this framework with a critical analysis of the level of sustainability of responsible public purchasing. This analysis, informed by ecodevelopment and ecological socioeconomics approaches, will enable us to dissociate the “responsible” aspects and the level of sustainability of these purchases. It will enable us to identify that, while public purchasing can at best be only marginally sustainable, the level of sustainability of such purchasing is intrinsically linked to public purchasers and their desire to write highly sustainable responsible public purchasing.
Finally, we will present a number of results drawn from a field survey carried out as part of this thesis in the Hauts-de-France region. We will see that the criteria considered responsible by the players involved in sustainable public purchasing are sometimes different from those proposed in the institutional grey literature. We will also see that there is a distinction between buyer-economists, who specialize in introducing criteria considered responsible, and buyer-jurists, who guarantee the legal soundness of purchases. In addition, we will highlight the organizational changes brought about by the introduction of responsible public purchasing into the practices of local authorities, and the effects of these changes on the responsible public purchasing production chain. Finally, we will analyze a number of case studies drawn from our survey. These cases will enable us to highlight the fact that, while sustainable public purchasing can indeed be ecologically or socially highly sustainable, it requires a set of criteria conducive to this level of sustainability, which, in the current context, is exceptional.
Extract: “The local authorities we interviewed have two coexisting sustainable procurement quality agreements:
– The Socially and Environmentally Responsible Procurement quality agreement, which promotes ecological and social criteria in public procurement.
– The economically and legally responsible public procurement quality agreement, which promotes the “legal soundness of the purchase” (its compliance with the public procurement code) and the reduction of public expenditure.
These agreements are supported by two types of buyers: legal buyers (the traditional buyers of local authorities, whose role is to check that purchasing criteria comply with the public procurement code) and economic buyers (whose role is to introduce new ecological and social criteria into public procurement). Purchaser-jurists promote the quality convention of economically and legally responsible public purchasing. Buyer-economists promote the quality convention for socially and environmentally responsible public purchasing.” (p. 227)