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Räumliche Ungleichheit wie ein Föderalstaat sehen und intervenieren: Genese, Konflikte und Folgen einer quantifizierenden Territorialpolitik in Deutschland

Seeing and Intervening Spatial Inequality as a Federal State: Genesis, Conflicts and Consequences of a Quantifying Territorial Policy in Germany.

Walter Bartl (2021)

Cumulative habilitation. Martin Luther University Halle-Wittenberg, Halle (Saale).

Zusammenfassung. Räumliche Ungleichheiten innerhalb von Staaten haben jüngst an gesellschaftlicher Bedeutung gewonnen, wie die geografische Verteilung von Wahlergebnissen in vielen Ländern zeigt. Die hohe Aufmerksamkeit für innerstaatliche Ungleichheiten (im Vergleich zu zwischenstaatlichen Ungleichheiten) geht auf die nach wie vor herausragende Bedeutung des Nationalstaates als Deutungsrahmen für die Bewertung empirischer Ressourcenverteilungen sowie als Adressat für Forderungen nach kompensatorischen Interventionen zurück. Die kumulative Habilitationsschrift analysiert die (mögliche) Rolle von Indikatoren sowohl für die Messung von räumlichen Disparitäten als auch für territoriale Interventionen des Staates. Die Vermessung von Raum erfolgt typischerweise in einem territorialen Schema und macht die festgestellten Ungleichheiten zu einem potenziellen Gegenstand staatlicher Interventionen. Die Arbeit untersucht die Territorialpolitik staatlicher Akteure in den Politikfeldern Kommunalfinanzen, Bildungsinfrastruktur, Regionalförderung und Asylverwaltung primär am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland. Dabei geht es insbesondere um die Frage, inwiefern territorial konstruierte Indikatoren als standardisierte Informations- oder Allokationsinstrumente in diesen Politikfeldern eine Rolle spielen.
Für eine bedeutsame Rolle von Indikatoren spricht gemäß Alain Desrosières, dass Statistik – ähnlich wie Recht – ein im Zuge der Nationalstaatsbildung konstituiertes Medium darstellt, um das staatliche Territorium kognitiv und administrativ zu homogenisieren. Statistische Formen sind zwar historisch kontingent, schaffen aber dennoch eine objektivierte gesellschaftliche Realität. Die infrastrukturelle Durchdringung des staatlichen Territoritoriums ist besonders effektiv, wenn Indikatoren sowohl zur Informationsgewinnung als auch zur räumlichen Allokation von Ressourcen institutionalisiert werden. Dies ist jedoch nicht zwangsläufig der Fall. Erstens setzen quantifizierte Informationen Investitionen in Messkonventionen voraus (Desrosières, Thévenot). Zweitens stehen der quantitativen Formalisierung von Allokationskriterien politische Interessen von Entscheidungsträgern an der Bewahrung von Bewertungs- und Verhandlungsspielräumen  entgegen. Insbesondere die historischen Konstellationen des Wohlfahrtsstaates und des Keynesianischen Staates haben in Deutschland enge Kopplungen von Statistik und staatlicher Territorialpolitik geschaffen (z.B. subnationale Fiskalbeziehungen, subnationale Asylverwaltung, Schulinfrastrukturpolitik), die jenseits der monetär verfassten Fiskalpolitik auf einer quasi-naturalwirtschaftlichen Kalkulation von Bedarfen und Produktionskapazitäten anhand von Indikatoren beruhen. Im Bereich der subnationalen Regionalpolitik in Deutschland sind Indikatoren jedoch nur in einer limitierten Form institutionalisiert. Als mögliche Instrumente zur multidimensionalen Messung von räumlicher Gerechtigkeit sind Indikatoren der bundesstaatlichen Raumordnung wenig standardisiert; als mögliche Instrumente kompensatorischer Interventionen fehlen formale Regelungen jenseits der ökonomischen Dimension von Regionalpolitik. Mögliche plurale Indikatoren räumlicher Gerechtigkeit konkurrieren mit einem etablierten Schlüsselindikator (Bruttoinlandsprodukt) und darauf bezogener Kausaltheorien. Hinzu kommt, dass die deutschen Bundesländer ein Interesse daran haben, politische Entscheidungsspielräume in der Regionalpolitik zu bewahren. Überdies setzen neoliberale Handlungsmodelle stärker auf interaktive Formen von Governance statt auf standardisierte Regulierung. Ein Teilaspekt der Habilitationsschrift analysiert die supranationale EU-Ebene: In der territorialen Verantwortungsteilung der Asylpolitik der EU war es bisher nicht möglich, einen statistischen Äquivalenzraum zu schaffen, der durch das öffentliche Handeln der Mitgliedsstaaten effektiv stabilisiert wird.

Abstract. Spatial inequalities within states have recently gained social importance, as evidenced by the geographic distribution of election outcomes in many countries. The high attention paid to within-state inequalities (compared to between-state inequalities) stems from the still prominent importance of the nation-state as an interpretive framework for assessing empirical resource distributions as well as an addressee for demands for compensatory interventions. This cumulative postdoctoral thesis analyzes the (potential) role of indicators both for measuring spatial disparities and for territorial interventions by the state. The measurement of space typically takes place in a territorial scheme and makes the identified inequalities a potential object of state intervention. This paper examines the territorial policies of state actors in the policy fields of municipal finance, educational infrastructure, regional promotion and asylum administration, primarily using the example of the Federal Republic of Germany. In particular, the question arises to what extent territorially constructed indicators play a role as standardized information or allocation instruments in these policy fields.
According to Alain Desrosières, a significant role of indicators is supported by the fact that statistics – similar to law – represent a medium constituted in the course of nation-state formation in order to cognitively and administratively homogenize the state territory. Statistical forms, while historically contingent, nevertheless create an objectified societal reality. Infrastructural penetration of the state territory is particularly effective when indicators are institutionalized for both information gathering and spatial allocation of resources. However, this is not necessarily the case. First, quantified information requires investment in measurement conventions (Desrosières, Thévenot). Second, the quantitative formalization of allocation criteria is opposed by political interests of decision-makers in preserving scope for evaluation and negotiation. In particular, the historical constellations of the welfare state and the Keynesian state have created close couplings of statistics and state territorial policy in Germany (e.g., subnational fiscal relations, subnational asylum administration, school infrastructure policy), which, beyond monetary fiscal policy, are based on a quasi-natural economic calculation of needs and production capacities on the basis of indicators. In the field of subnational regional policy in Germany, however, indicators are institutionalized only in a limited form. As possible instruments for the multidimensional measurement of spatial justice, indicators of federal spatial planning are not very standardized; as possible instruments of compensatory interventions, formal regulations beyond the economic dimension of regional policy are missing. Possible plural indicators of spatial justice compete with an established key indicator (gross domestic product) and causal theories based on it. In addition, the German states have an interest in preserving political room for maneuver in regional policy. Moreover, neoliberal models of governance rely more on interactive forms of governance than on standardized regulation. One aspect of the habilitation thesis analyzes the supranational EU level: in the territorial division of responsibility of EU asylum policy, it has not yet been possible to create a statistical equivalence space that is effectively stabilized by the public action of member states.